Dari Mana Datangnya Dampak Sistemik?

Penyelamatan Bank Century dinilai sebagai langkah untuk mengurangi dampak sistemik terhadap bank-bank kecil. Bagaimana sesungguhnya mengukur dampak sistemik secara teknis perbankan? Jangan sampai penyehatan perbankan ditunggangi kepentingan politik. 

Penyelamatan Bank Century masih meninggalkan cerita bersambung. Padahal, kalau mau sedikit memahami proses pengambilalihan bank tersebut oleh Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) dari kacamata penyehatan perbankan, tentu tidak akan terjadi kisruh yang berkepanjangan. Dalam situasi krisis yang mencekam pada 2008, keputusan pengambilalihan Bank Century—karena dinilai sebagai bank gagal—tentu dapat dipahami. Namun, dengan adanya hak angket yang bergulir di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), penyelesaiannya pun menjadi masuk wilayah politik.

Proses politik yang terjadi di DPR setidaknya perlu dipisahkan dengan proses pemulihan Bank Century yang kini sudah berlangsung tepat setahun (mulai 21 November 2008). Politisasi dalam penyehatan perbankan dengan jurus ”dewa mabuk” atau serampangan akan memakan biaya yang cukup mahal. Tidak hanya menyangkut pemulihan Bank Century semata, namun juga menyangkut industri perbankan secara umum.

Jika demikian, persoalan politik sebaiknya diselesaikan dengan proses politik, persoalan hukum diselesaikan dengan hukum, dan persoalan teknis perbankan diselesaikan dengan mekanisme perbankan. Tidak bisa dicampur aduk menjadi satu peluru politik DPR yang sekarang disinyalir menjadikan kasus Bank Century sebagai reklame politik.

Padahal, jujur, harus diakui, seperti dalam banyak pembicaraan, ada dugaan hak angket ini menyangkut kepentingan untuk melemahkan posisi Wakil Presiden Boediono dan Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati. Tujuannya, agar pihak-pihak yang bermain mempunyai posisi tawar yang tinggi, baik untuk kepentingan bisnis maupun pengaruh di pemerintahan.

Alasan adanya aliran dana ke pihak-pihak tertentu sangatlah tidak masuk akal karena sampai dengan saat ini Bank Century (sekarang Bank Mutiara) masih beroperasi dengan kinerja yang terus membaik dan dapat menghasilkan laba Rp237,31 miliar per September 2009.

Menurut data-data yang diungkap di media bahwa pengucuran dana terhadap Bank Century itu digunakan untuk menutup kecukupan modal atau capital adequacy ratio (CAR) sebesar 8% dan untuk membayar dana nasabah yang sudah jatuh tempo. Sisanya yang hampir Rp2,2 triliun masih ditempatkan pada Surat Utang Negara (SUN) dan Sertifikat Bank Indonesia (SBI).

Nah, seperti diungkapkan kalangan bankir, dalam melihat kasus Bank Century perlu melihat dimensi kepentingan penyehatan industri perbankan. Penyehatan perbankan tidak bisa dilihat dari kacamata politik sesaat—dengan dalih merugikan negara tanpa dilandasi kenyataan yang ada.

Apalagi, dana yang dipakai LPS merupakan uang premi yang dikumpulkan dari perbankan. Semua aliran dana untuk memenuhi kecukupan modal dan likuiditas. Tidak ada dana yang ”dibajak” di tengah jalan.

Bukan seperti kasus pada krisis 1998 yang bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Itu pun diyakini pemerintah sebagai biaya krisis. Jadi, dalam kaitannya dengan kasus Bank Century ini, negara tidak dirugikan karena LPS menjadikan Bank Century sebagai penyertaan modal sementara (PMS) dan akan dijual dalam waktu tiga tahun dengan harga yang optimum.

Debat soal sistemik dan tidak sistemik senantiasa muncul. Hal itu terjadi karena pemahaman masyarakat soal sistemik tidak merata. Bahkan, perdebatan sistemik dilihat dari kacamata politik. Hasilnya tentu berbeda dengan argumen yang juga berbeda. Boleh jadi, dalam konteks ke depan, penyehatan perbankan tidak bisa dibawa ke ranah politik dengan argumen politik juga.

Apakah penutupan Bank Century berdampak sistemik atau tidak? Untuk menjawab pernyataan ini tentu harus melihat konteks ketika Bank Century diselamatkan (21 November 2008). Tidak bisa dilihat dengan kacamata sekarang ini. Pemahaman sistemik dan tidak sistemik selalu menimbulkan perdebatan dengan pemahaman yang berbeda dan bahkan tergantung selera politik. Padahal, perdebatan tentang sistemik perlu mengacu pada pemahaman yang sama.

Menurut Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) Nomor 4/2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan (JPSK), pengertian dampak sistemik adalah suatu kondisi sulit yang ditimbulkan oleh suatu bank, lembaga keuangan bukan bank (LKBB), dan/atau gejolak pasar keuangan yang apabila tidak diatasi dapat menyebabkan kegagalan sejumlah bank dan/atau LKBB lain sehingga menyebabkan hilangnya kepercayaan terhadap sistem keuangan dan perekonomian nasional.

Pengertian sistemik yang tertuang dalam Perpu Nomor 4/2008 tentang JPSK dan Rancangan Undang-Undang (RUU) JPSK relatif tidak berbeda, hanya cakupannya. Menurut RUU JPSK, pengertian dampak sistemik adalah terjadinya kondisi sulit yang ditimbulkan oleh suatu bank dan/atau gejolak pasar keuangan yang apabila tidak diatasi dapat menyebabkan kegagalan sejumlah bank lain dan/atau hilangnya kepercayaan terhadap sistem keuangan yang dapat menimbulkan krisis perekonomian nasional.

Bagaimana kriteria dampak sistemik? Dampak sistemik tidak dapat ditetapkan secara eksplisit di muka (ex ante) dalam ketentuan perundang-undangan karena setidaknya ada dua alasan pokok. Pertama, penetapan secara ex ante berpotensi menimbulkan moral hazard. Kedua, adanya kriteria yang eksplisit bisa jadi akan mendorong perbankan untuk mengambil risiko yang berlebihan, pengelolaan yang ugal-ugalan karena yakin akan tetap diselamatkan pemerintah.

Boleh jadi, dampak sistemik cenderung bersifat situasional karena pemicu krisis sistemik dapat berbeda-beda, tergantung situasi, baik bersifat internal lembaga keuangan maupun yang bersifat eksternal, seperti krisis global. Bahkan, suatu lembaga keuangan dapat dinyatakan berdampak sistemik pada situasi tertentu, namun tidak berdampak sistemik pada situasi yang lain. Itu artinya, penetapan dampak sistemik memerlukan professional judgement. 

Metodologi pengukuran dampak sistemik antarnegara berbeda. Bank Indonesia (BI) setidaknya mengukur dengan lima keterkaitan, yaitu sistem pembayaran, pasar keuangan, kepercayaan publik (ekonomi moneter, perbankan, sosial, dan politik), lembaga keuangan lain, dan sektor riil. Sementara, negara-negara Uni Eropa mengaitkan empat hal, yaitu minus kepercayaan publik. Jadi, metodologi BI bisa dikatakan setara dan lebih lengkap karena sudah memperhitungkan faktor kepercayaan publik, terutama dari sisi sosial dan politik.

Dalam kaitannya dengan kasus Bank Century, pertanyaannya adalah apakah berdampak sistemik atau tidak jika diputuskan untuk ditutup pada November 2008 lalu? 

Dampak pertama, yaitu kondisi sistem pembayaran. Sistem pembayaran boleh jadi berjalan normal, namun dengan gejala segmentasi di pasar uang antarbank (PUAB) yang makin meluas.

Bukan hanya itu. Terdapat potensi kerentanan apabila terjadi flight to quality atau capital outflow yang mengakibatkan bank-bank menengah-kecil akan mengalami kesulitan likuditas. Bahkan, terdapat 18 bank yang berpotensi mengalami kesulitan likuiditas bila hal tersebut terjadi. Di sisi lain, ada lima bank yang memiliki karakteristik mirip Bank Century diduga akan mengalami kesulitan likuiditas.

Kepanikan seperti itu membuat bank-bank cenderung menahan likuiditas, baik rupiah maupun valuta asing (valas), untuk keperluan likuiditasnya masing-masing. Kondisi seperti ini akan membahayakan bank-bank yang tidak memiliki kekuatan likuiditas yang cukup.

Lebih mengerikan lagi, jika kemudian muncul rumor atau berita negatif mengenai kegagalan bank dalam settlement kliring/real time gross settlement (RTGS), hal ini akan dengan cepat memicu terjadinya kepanikan di kalangan masyarakat dan berpotensi menimbulkan bank run. Disebut-sebut, dari 23 bank tersebut ada Rp30 triliun yang berpotensi fligt to quality. Dari jumlah itu, ada sekitar Rp18 triliun yang akan menjadi beban LPS jika dilakukan penutupan.

Kedua, dampak terhadap pasar keuangan. Ketika itu, situasi pasar keuangan masih relatif labil dalam menyerap berita-berita negatif. Waktu itu terdapat potensi sentimen negatif di pasar keuangan, terutama dalam kondisi pasar yang sangat rentan terhadap berita-berita yang dapat merusak kepercayaan terhadap pasar keuangan.

Ketiga, dampak kepercayaan publik atau psikologis pasar. Penutupan bank dapat menambah ketidakpastian pada pasar domestik dan diyakini dapat berakibat fatal pada psikologi pasar yang sedang sensitif. Pada waktu itu rumor kalah kliring dan situasi rawan fligt to quality sedang terjadi dengan isu-isu bank kekurangan likuiditas dan negera-negara tetangga menerapkan kebijkan penjaminan 100 persen. Psikologi pasar inilah yang bisa memorak-porandakan sistem keuangan, kendati bank tersebut berukuran kecil.

Keempat, berdampak pada bank lain.  Jujur, harus diakui, jika dilihat dari peran bank memang tidak signifikan dalam hal fungsinya sebagai lembaga intermediasi atau pemberian kredit, ukuran bank, substitutability, dan keterkaitan dengan bank atau lembaga keuangan lain. Namun, dari sisi jumlah nasabah dan jaringan kantor cabang, bank ini termasuk memiliki jumlah nasabah yang cukup besar (65.000 nasabah) dan jaringan cukup luas di seluruh Indonesia dengan 65 kantor.  Itu artinya, dalam kondisi pasar yang normal, jika bank ini ditutup, diperkirakan relatif tidak akan menimbulkan dampak sistemik bagi bank lain. Namun, dalam kondisi pasar yang saat itu cenderung rentan terhadap berita-berita negatif, penutupan bank berpotensi menimbulkan contagion effect berupa upaya rush terhadap bank-bank lain, terutama peer banks atau bank yang lebih kecil. Situasinya ketika itu sedang terjadi penurunan kepercayaan masyarakat akibat psikologi pasar yang tidak menentu. Bahkan, akan menimbulkan kekacauan yang lebih besar dan dapat menyeret bank-bank lain.

Kelima, kondisi sektor riil dan sistem keuangan. Saat itu, menurut data-data, kondisi sistem keuangan mengalami tekanan sejalan dengan kondisi ekonomi dan keuangan global yang terus memburuk. Hal yang sama juga terjadinya penurunan cadangan devisa dan tekanan terhadap nilai tukar rupiah. Namun, karena perannya pada pemberian kredit terhadap sektor riil tidak signifikan, kegagalan bank ini memiliki dampak yang relatif terbatas terhadap sektor riil.

Nah, jika memperhatikan kenyataan pada November 2008, permasalahan yang terjadi pada Bank Century berpotensi menimbulkan dampak sistemik, terutama melalui jalur psikologi pasar, sistem pembayaran, dan pasar keuangan. Psikologi pasar bisa merembet ke bank-bank yang lebih besar sehingga menimbulkan kekacauan (rush).  Itu artinya, kondisi saat pengambilalihan perlu diperhatikan. Tidak bisa dilihat dari kacamata sekarang ini. Hanya, sialnya, dalam situasi yang sistemik dengan psikologi pasar yang tak menentu, celakanya terjadi pada Bank Century, yang sebelum diambil alih dikelola dengan penuh moral hazard.

Penulis yakin, hal yang sama juga akan dilakukan jika terjadi pada bank lain karena memang situasi pada setahun lalu sangat rawan rush. Psikologi masyarakat sangat rentan akan terjadinya bank run. Sebab, penyelamatan Bank Century atau sebuah bank gagal bukan semata-mata menyelamatkan satu bank, melainkan menyelamatkan industri perbankan.

Jangan sampai, politisasi terhadap penyehatan bank akan membuat pengambil keputusan takut mengambil keputusan jika ada bank yang ukurannya lebih besar mengalami kegagalan. Jika demikian, akan terjadi kiamat perbankan yang akan menghancurkan sistem perbankan. 

Harapannya, politisasi terhadap penyehatan perbankan ini tidak akan memakan biaya krisis yang lebih besar lagi. Jangan sampai di masa-masa mendatang jika ada bank gagal yang ukuran (size)-nya lebih besar dibiarkan hanya karena ketakutan disalahkan dan diseret-seret setelah menetapkan sebagai bank gagal. Jika demikian, tentunya akan merusak sistem perbankan.

Sumber : majalah Infobank